13 de julio de 2014
Compañeros todos:
Pongo a su consideración un
estudio preliminar del Proyecto de Ley de Hidrocarburos, (la
exposición de motivos así como el articulado), sobre la base del texto de la propuesta de decreto correspondiente
emitido por el Titular del Ejecutivo Federal;
la cual, según se sabe, fue aprobada en su oportunidad por el Senado de
la República.
Dadas las necesidades de los
trabajos de este equipo, y ante el eventual cuarto periodo extraordinario para
“discutir” y aprobar las Leyes Secundarias en Materia Energética, se realizó un estudio general, el que atiendo
algunos de los principios, hipótesis, instituciones legales y normativas, que se contraponen al régimen social de
propiedad y que de paso
también vulneran la Propiedad Privada en nuestro país, derivada de la
ejecución de los dispositivos contenidos en la Ley de referencia.
Para todos los efectos, me
permito desarrollar mi exposición en la siguiente forma: se hace una primera aproximación en forma de estudio general y
específico de la Ley y, al final del desarrollo, se hace una conclusión general que condensa, en
forma concreta, los elementos que eventualmente se contraponen a los intereses
y derechos de la clase campesina mexicana.
El presente estudio representa un
diagnóstico inicial, a primera vista de la Ley de Hidrocarburos, el cual no pretende, por el momento, establecer la
inconstitucionalidad de algunos de los dispositivos contenidos en el
ordenamiento de referencia, pero
establece
un primer acercamiento de las hipótesis, principios normativos e instituciones
que se contraponen, o bien entran en colisión con los derechos sustantivos de
la clase campesina mexicana y en específico, con el régimen social de propiedad.
Conclusiones generales:
I.
Tanto la reforma constitucional en materia
energética, como la ley de hidrocarburos, se
basa en un conjunto de argumentos no demostrados, que motivaron la
modificación del marco constitucional y legal para efectos de liberalizar los recursos naturales estratégicos de
todos los mexicanos; ya que no se han hecho públicos los estudios,
diagnósticos, y elementos técnicos y económicos que soportan la probidad de las
medidas tomadas; no obstante será materia de una nueva discusión legislativa la
de enmendar y transparentar las decisiones de esta reforma.
II.
La ley de hidrocarburos, pretende imponerle, a
la propiedad en general, un conjunto de cargas, gravámenes, y desmembramientos
tendientes a facilitar las actividades de exploración y extracción de
hidrocarburos en territorio nacional.
Para tal efecto
pretende establecer negociaciones
completamente asimétricas entre los titulares de las explotaciones
superficiales y las empresas dedicadas a la extracción y exploración de
hidrocarburos; le impone a los propietarios/titulares de las explotaciones
superficiales, obligaciones inconstitucionales de permitir las actividades de
dichas empresas con motivo de exploración superficial, no haciéndose necesario
la anuencia del titular para tal efecto; asimismo
se conculcan las garantías de legalidad, debido proceso, audiencia, y la tutela
judicial efectiva, al imponerle a la propiedad privada y a la propiedad
social, prestar servidumbre a las
empresas que detentan el bien jurídico dominante, estableciendo a todos
los propietarios, en su carácter de predios sirvientes, con la finalidad de que
se les otorguen todas las facilidades, bienes, y demás elementos que sean
necesarios, para que las actividades de exploración y explotación de
hidrocarburos, se logren.
III.
Se le faculta al Ejecutivo Federal, incluso,
para que por medio de acuerdo administrativo constituye servidumbre en favor de
sus contratistas, afectando a los propietarios y obligándolos a constituirse en
predios sirvientes de los intereses capitalistas.
La ley simula, un conjunto de instancias de
negociación, que en realidad son asimétricas, parciales, y que tienen como
resultado al final, la imposición de un gravamen a la tierra o la expropiación
de la misma en caso de que el titular o los propietarios se defiendan de los
actos derivados de la ley de hidrocarburos.
IV.
En este mismo sentido, la ley establece un
sistema de contraprestaciones realizados ad- hoc por medio de peritos, avalúos,
tablas de valores, fijación de precios, que
están desarrollados, no para defender a los titulares de los derechos
superficiales, sino para facilitar las negociaciones asimétricas y obtener,
haciendo apariencia de derecho, una contraprestación que justifique la
subordinación de la propiedad particular y colectiva, en favor de los intereses
del capital nacional y extranjero que se instalará en nuestro país para los
fines de la ley que se comenta.
V.
Estamos, en efecto, en un escenario totalmente inverso al reparto agrario suspendido en el
año 92, ya que ahora nos enfrentamos a un nuevo proceso de constitución de latifundios, sobre la base de contratos de
exploración y extracción de hidrocarburos, sólo que ahora, en vez de que
sean los latifundistas quienes teman por el reparto, será la propiedad social, los
campesinos, los ejidatarios, las comunidades indígenas, los pequeños
propietarios quienes temerán del presidente y de la que fuera la empresa de
todos los mexicanos, de que les quiten las tierras que obtuvieron con motivo de
la gesta revolucionaria de 1910, sólo que ahora se les podrá pagar
en dinero, en especie, con obra pública y demás elementos que abren la puerta a
un menoscabo patrimonial a la familia campesina mexicana.
1.-
Objeto de la Ley de Hidrocarburos:
A. De
conformidad con la exposición de motivos y el artículo 1º del proyecto de decreto, la Ley de Hidrocarburos es reglamentaria de los artículos 25 párrafo
cuarto; 27 párrafo séptimo y 28 párrafo cuarto de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, en materia de hidrocarburos.
B. En
este sentido, el artículo 2º de la Ley en cita, establece que ese ordenamiento tiene por objeto regular la industria de
hidrocarburos en territorio nacional, regulando entre otros: el reconocimiento,
exploración superficial la exploración y extracción de hidrocarburos; la
refinación, comercialización y almacenamiento de petróleo; el transporte,
transporte de producto, almacenamiento, distribución y expendio de petrolíferos
y petroquímicos correspondientemente.
C. En
este mismo sentido, la Ley secundaria en estudio, es de jurisdicción federal dada la naturaleza del industria de
hidrocarburos en términos de su artículo 90; de tal suerte, que
establece la exclusividad del Gobierno Federal para dictar las disposiciones
técnicas, reglamentarias y de regulación en materia de Hidrocarburos,
incluyendo aquellas relacionadas con el desarrollo sustentable, el equilibrio
ecológico y la protección al medio ambiente en el desarrollo de esta industria.
2.-
Capítulo de antecedentes:
A. Los
antecedentes contenidos en la exposición de motivos de la Ley de Hidrocarburos,
sustentan que la decisión de modificar
el marco normativo constitucional en materia energética, “se basó en estudios y
años de análisis y evaluaciones”, sin citar dichos estudios y sin establecer la
forma de consultarlos; de donde se producen, consecuentemente las
siguientes preguntas: ¿Dónde están
los estudios y el diagnóstico que motivaron la reforma constitucional y legal
en materia energética? ¿Quién
realizó los estudios, cuáles fueron los resultados y cuáles fueron los alcances
metodológicos?
B. Respecto
a lo que toca a la propiedad rural y campesina nacional,
comprendida ésta tanto por la propiedad social, la pequeña propiedad, las
colonias agrícolas y la Propiedad Privada dedicada a la producción de alimentos
y actividades campesinas; los antecedentes que constituyen la exposición de motivos
de la Ley, establecen necesario
concederle carácter estratégico y de utilidad pública a las actividades
relacionadas con la exploración y extracción de hidrocarburos; es esa jerarquización
la que motiva establecer como preferente a esa actividad extractiva respecto a
cualquier otra explotación superficial de la tierra, incluso por encima de la
producción de alimentos. Dada esta exposición de motivos, resulta medularmente
la siguiente duda: ¿cuál es el análisis,
y el diagnóstico, que lleva a justificar jurídica, social, económica y
políticamente establecer como prioritarias a las actividades extractivas relacionadas
con los hidrocarburos, respecto a la producción de alimentos, a la conservación
del suelo rural, la conservación de los mantos freáticos, y la vida digna de la
clase campesina en el territorio nacional?
3.-
Formación de latifundios:
De la exposición de motivos se
desprende que la Secretaría de Energía y
la Comisión Nacional de Hidrocarburos, tendrán a su cargo la delimitación y asignación
de las superficies destinadas para la exploración y explotación, por medio
de contratos y asignaciones respectivamente, estableciendo asi las
llamadas áreas contractuales y las áreas
de asignación (ver fracciones III y IV del artículo 4º de la
Ley), las que se concederán a los sujetos que la Ley contempla para
realizar las actividades extractivas. Dadas las características de la industria
de hidrocarburos, sobre todo tratándose de los procesos extensivos de
exploración y explotación de yacimientos viables, la Ley no prevé, en forma alguna,
como se evitará que las empresas privadas titulares de contratos, incurran en
la figura de latifundios en CONTRAVENCIÓN a lo previsto en la fracción XV del artículo 27 de la Constitución
Federal.
4.-
DESARROLLO RURAL INTEGRAL
En este mismo sentido, y derivado
del hecho de que las actividades de
exploración, explotación y extracción de hidrocarburos del subsuelo, implican
desde luego realizar prácticas invasivas, que terminarían por modificar las
características de la superficie destinada a la actividad agropecuaria
eventualmente, esa Ley, desde luego que entra en colisión con la
obligación del Estado de promover las condiciones para el desarrollo rural
integral y la PRESERVACIÓN del RÉGIMEN social de propiedad, ya
que esta ley restringe el fomento de la actividad agropecuaria y forestal, priorizando
el uso superficial de la tierra para destinarla a la industria extractiva de
hidrocarburos y los servicios necesarios para esta industria, contrariando los
postulados contenidos en las fracciones VII, XV y XX del artículo 27
Constitucional.
5.-
Articulado de la Ley:
Respecto al artículo 4º
fracciones III y IV.- La Ley define las áreas de asignación y
las áreas contractuales, como la superficie y profundidad determinadas por la Secretaría
de Energía así como las formaciones geológicas contenidas en la proyección
vertical en dicha superficie para dicha profundidad, en las que se realizará la
exploración y extracción de hidrocarburos a través de la celebración de
contratos o asignaciones para la exploración y extracción respectivamente; pero en ninguna parte de la Ley se
establecen los criterios que deberán de observarse cuando estas áreas estén
siendo ocupadas por campesinos, sujetos y núcleos agrarios, o bien estén
dedicados a la producción de alimentos.
Esto significa entonces que el Ejecutivo Federal por medio de la Secretaría
de Energía, contará con las más amplias facultades para establecer las áreas de
exploración y explotación, por encima de las actividades campesinas, los
derechos a la propiedad de los núcleos agrarios (que también es de utilidad
pública), pequeños propietarios, y propietarios en general, atendiendo
el principio de utilidad pública y carácter estratégico de las actividades
relacionadas con la EXTRACCIÓN de hidrocarburos nacionales.
Respecto al artículo 21.- Tratándose de controversias
relacionadas con los contratos de exploración y extracción; relaciones
jurídicas que se llevaran a cabo entre el Estado mexicano y los particulares,
nacionales o extranjeros; establece que se podrán prever mecanismos
alternativos para su solución, incluyendo comprometer árbitros en términos del Código
de Comercio y de los Tratados Internacionales en materia de arbitraje.
En este sentido, la Ley no es clara con relación a los
conflictos, que se deriven con motivo de la tenencia de la tierra por la
instrumentación de dichos contratos. En forma directa, las controversias que
se deriven de la Ley, afectaran en
primera instancia directamente a los Titulares de la Propiedad Privada,
sometiéndolos a procedimientos mercantiles y arbitrales complejos y altamente
especializados, que pondrán en desventaja a la clase campesina propietaria de
su tierra, frente a los conglomerados industriales dedicados al sector
energético y extracción de hidrocarburos; violando con ello los principios de
proporcionalidad que la garantía de igualdad por la cual nivela las relaciones contenciosas entre iguales y el
tratamiento específico para los desiguales, que el derecho social mexicano
concede a la clase campesina.
Respecto a los núcleos y los sujetos del derecho agrario, las controversias que se
deriven de la tenencia de la tierra ejidal y comunal así como de la pequeña
propiedad, tienen expedita la jurisdicción agraria, en términos de la fracción
XIX del artículo 27 constitucional, por
lo cual este dispositivo legal no deberá de someter a la jurisdicción mercantil
y arbitral a los ejidatarios y comuneros mexicanos.
Si se pretendiera aplicar dicha
ley para atender las controversias que resulten entre los contratos de
exploración y extracción regulados por la Ley de Hidrocarburos con la tenencia
de la tierra bajo el régimen de propiedad social tutelados por la Ley Agraria,
por medio de procedimientos arbitrales y mercantiles de solución alternativa de
controversias, esa aplicación y los laudos resultantes, desde luego que serán
sujetos de impugnación y control de Constitucionalidad,
ya que tanto los sujetos como las instituciones agrarias tienen su propia
jurisdicción para resolver, en igualdad y justicia sus diferencias con
terceros.
Respecto al Artículo 22.- La Ley establece que los contratos
para exploración y extracción se regularán exclusivamente por lo dispuesto a la
Ley y su reglamento y, que para efectos de su ejecución será aplicable,
supletoriamente en lo que no se oponga a la presente Ley y su reglamento, la
legislación mercantil y el derecho común.
De la literalidad el dispositivo
antes mencionado, podemos establecer fehacientemente que
la misma Ley se excluye
de lo que tenga que ver con la propiedad social mexicana ya que no recoge
supletoriedad ni asume el RÉGIMEN de la ley agraria vigente.
Esto es así, ya que de conformidad con la fracción VII, XIX
del artículo 27 de la Constitución Federal, establece que los núcleos agrarios
cuentan con personalidad jurídica propia, tutelándose su propiedad; asimismo la
propiedad social constituye jurisdicción Federal y se instituyeron Tribunales
dotados de autonomía y plena jurisdicción para impartir expedita y honesta
justicia agraria, para garantizar la seguridad jurídica de la tenencia de la
tierra ejidal, comunal y de la pequeña propiedad, proporcionando asesoría legal
a los campesinos.
De tal suerte, que tomando en
consideración que la propiedad social cuenta con su propio orden normativo,
jurisdicción, e instituciones propias para la resolución de sus controversias, en
aras de preservar sus derechos, la jurisdicción establecida por la Ley de
Hidrocarburos no le afecta de manera sustancial, ya que ésta está configurada
sobre la base de los intereses entre particulares, en tratándose del
tema del fuero común y mercantil; instituciones que nada tienen que ver ni
legal ni mucho menos constitucionalmente con el régimen de propiedad social.
Respecto al Artículo 23.- En este numeral se establece que
los contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos, se llevarán a
cabo mediante licitación que lleve a cabo la Comisión Nacional de Hidrocarburos,
en la que pueden participar tanto Petróleos Mexicanos (ahora empresa productiva
del Estado), otras empresas productivas del Estado, y Personas Morales.
De su redacción se desprende que LA LEY no es minuciosa, pero tampoco
distingue, que dentro de los conceptos de la licitación, deben de venir
incluidas, en las propuestas ECONÓMICAS correspondientes para el pago de
derechos, indemnizaciones y compensaciones relativos a la ocupación superficial
de la tierra en favor de sus titulares y propietarios.
De tal suerte, que los
particulares deberán incluir en sus propuestas económicas, al momento de LICITAR
los contratos, ofertas sustanciales para indemnizar correctamente a los
titulares de derechos y propietarios de las tierras, sobre las cuales se
encuentran los yacimientos de hidrocarburos sujetos exploración y extracción.
Respecto al Artículo 29.- Este numeral le confiere a la Secretaría
de Energía facultades y atribuciones con relación a los contratos de
exploración y extracción, entre las que destacan la de seleccionar las áreas
contractuales, y establecer el modelo de contratación que mejor convenga para
maximizar los ingresos de la Nación.
En pocas palabras quiere decir,
que a
la Secretaría de Energía se le dotó de facultades para establecer, “según sus
criterios”, las áreas contractuales de exploración y extracción de
hidrocarburos, entendiéndose estas, como las tierras en las cuales se
practicarán las actividades extractivas de hidrocarburos.
¿Cuáles son esos criterios?,
¿Cuáles son los límites objetivos y sustantivos con que cuenta la Secretaría de
Energía para establecer las áreas contractuales para la exploración y
extracción? ¿Cuáles son los límites
objetivos y sustantivos de los contratistas para extraer los hidrocarburos
nacionales existentes en el subsuelo? Ya que como más adelante estableceremos, las
contratistas gozarán de las más amplias facultades para disponer sin
cortapisas, de los derechos de ocupación superficial, mermando con ello los
derechos sustantivos de los propietarios rurales y de la clase campesina
mexicana.
Respecto al Artículo 37.- Establece que las actividades de
reconocimiento y exploración superficial (ver definición
contenida en la fracción XXVIII del artículo 4º de la ley) de las ÁREAS para investigar
la posible existencia de hidrocarburos, requerirán, únicamente, de la
autorización de la Comisión Nacional de Hidrocarburos.
En este mismo sentido, establece
que los
asignatarios y contratistas (léase Petróleos Mexicanos y capital privado que ya
formalizaron los instrumentos correspondientes) no requerirán autorización para
el reconocimiento y exploración superficial de las ÁREAS de asignaciones y
áreas contractuales de los que sean titulares; imponiéndoles
únicamente la obligación de dar aviso a la Comisión Nacional de Hidrocarburos y
cumplir con los requerimientos de entregar información y demás obligaciones que
establezcan.
Primeramente, esta disposición es violatoria a la
garantía al debido proceso, audiencia y legalidad contenidos en los artículos
14 y 16 constitucionales, ya que prácticamente los asignatarios y contratistas
podrán realizar actividades invasivas a la propiedad de los particulares,
sin requerir de la anuencia de estos, amparados únicamente en los derechos que
les confieren los contratos celebrados con la Secretaría de Energía, situación
que desde luego transgrede la seguridad jurídica de la propiedad en general,
lo que implica un retroceso a las garantías de certeza jurídica en la
propiedad, que se reforzaron en la
reforma constitucional del artículo 27 del año de 1992; certeza jurídica que
constituye un derecho subjetivo de los ciudadanos mexicanos en términos del
artículo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De tal suerte, que
dicho dispositivo es violatorio de derechos sustantivos y en consecuencia, es
procedente actuar por medio de los medios efectivos de defensa de control
constitucional, para que en caso de su ejecución, se resuelva
respecto a su inconstitucionalidad.
Respecto al Artículo 58.- Establece que se considera de
utilidad pública, las actividades y servicios amparados por un permiso.
En este orden de ideas la
propiedad social, entendida esta por los ejidos y comunidades agrarias, también
se considera de utilidad pública, a su vez tanto la dotación
como el reconocimiento de bienes ejidales y comunales, respectivamente, fueron
otorgados por el titular del Ejecutivo Federal y cuyos derechos
han sido certificados, delimitados y protegidos en términos del régimen legal
agrario vigente desde el año de 1992.
Dicho numeral establece que procederá la ocupación temporal de los
bienes, derechos e instalaciones necesarias para la prestación del servicio o
su adecuada operación.
Dicho dispositivo, le impone un
conjunto de cargas legales a la Propiedad Privada, que desde luego vulneran su
garantía al debido proceso y legalidad contenidos en los artículos 14 y 16 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en este mismo sentido
dicho dispositivo no tiene por qué
afectar de manera sustantiva y mucho menos objetiva a las tierras y sujetos
tutelados por la propiedad social, en lo referente a la llamada ocupación
temporal; ya que dada la naturaleza de la propiedad social, la única forma
de que los bienes destinados al uso común puedan ser ocupados por terceros,
sólo puede ser por medio de autorización de la Asamblea General de ejidatarios
y, en tratándose de tierras parceladas, por tratarse de tierras de explotación
individual, corresponde a los titulares de dichas parcelas la autorización de
dichos contratos de ocupación temporal; pero
en ambos casos tiene que prevalecer la debida contraprestación o bien, el pago
que por los daños y perjuicios, bienes distintos a la tierra, y afectaciones se
les produzcan a los titulares respecto a las obras que realizarán los
permisionarios.
6.-
Con relación al título cuarto, denominado disposiciones aplicables a la industria
de hidrocarburos, capítulo III denominado de la jurisdicción, utilidad pública
y procedimientos, es conveniente establecer lo siguiente
Respecto al Artículo 90.-
Este numeral establece que la industria de hidrocarburos es de exclusiva
jurisdicción Federal, en este contexto el régimen social de propiedad también
es jurisdicción Federal.
Por su parte, el Artículo 91.- Establece que la industria de
hidrocarburos, objeto de la Ley, es de utilidad pública y procederán, para
efectos de disponer de los derechos superficiales las siguientes instituciones:
A. Constitución
de servidumbres;
B. La
Ocupación o afectación superficial;
C. La
Expropiación de terrenos necesarios.
SERVIDUMBRES:
Sobre la base de lo anterior, las servidumbres son, en todo caso, un
gravamen impuesto al predio denominado sirviente, sobre la base de otro
denominado dominante para el cumplimiento de determinado fin, que el
dominante requiere para su desarrollo.
La servidumbres son de dos tipos,
estas pueden ser voluntarias o bien pueden ser legales.
En la especie y para efectos de la materia agraria, de conformidad
con el artículo 45 de la legislación en la Materia, desde luego que son viables
la constitución de servidumbres voluntarias, por acuerdo de las
partes, en tratándose del tierras parceladas y tierras de uso común, cumpliéndose
desde luego, con los requisitos que la Ley prescribe para la realización de
tales y cuales actos, y que dichos gravámenes queden legalmente constituidos y
registrados.
Respecto a la servidumbres
legales, es decir las que resulten de la imposición del gravamen por parte de
sentencia del órgano jurisdiccional, en materia agraria no procederían, cuando
se trate de tierras de uso común o parcelas que no hayan adquirido el dominio
pleno, dado que para ello se debería de atender lo establecido
por el artículo 27 constitucional fracciones VII y XIX; en el sentido de la prevalencia del régimen
social de propiedad, en favor de la clase campesina y atendiendo a su
específica jurisdicción.
En este mismo sentido respecto a las tierras de uso común,
gozan de la protección de ser imprescriptibles,
inalienables, inembargables (artículo 74 LA), asimismo, si se
pretendiera utilizar la interpretación del mismo artículo 27 constitucional en
su párrafo primero, en donde se establece la propiedad originaria de la nación
y la imposición de modalidades a la Propiedad
Privada; el Ejecutivo Federal solamente podrá imponerle a la Propiedad Social
la modalidad que a su interés convenga, por medio del expropiación y el pago
correspondiente de la indemnización (27 Const. párrafo segundo y tercero, artículos 93 y 94 de la Ley
Agraria); puesto que de otro modo, establecer que la servidumbre se pueda
constituir, si esta implica modificar física y morfológicamente la tierra, implicaría
desde luego disminuir los derechos de apropiación y explotación de que gozan la
clase campesina respecto a sus derechos en la propiedad social, lo que desde
luego sería inconstitucional, ya que se estaría menoscabando los derechos
sustantivos de los ejidatarios y comuneros.
En el mismo sentido, respecto de las tierras parceladas
y, que no hayan adquirido dominio pleno, a estas no se les puede imponer
unilateralmente la servidumbre legal, ya que de conformidad con el
artículo noveno de la Ley agraria, la cual es de interés y orden público, los
núcleos de población ejidales y comunales tienen personalidad jurídica y
patrimonio propio y son propietarios de las tierras que les han sido dotadas
y que fueron adquirido por cualquier título, en este mismo sentido, los
sujetos agrarios con titulares de parcelas, únicamente gozan del derecho de
aprovechamiento, uso y usufructo de las parcelas (art 76 de la LA); de
tal suerte que entre tanto las parcelas se mantengan dentro del régimen de
propiedad social, sus TITULARES solo gozan del aprovechamiento y usufructo; en
consecuencia, la Asamblea General de ejidatarios/comuneros les corresponde seR
titulares de la nuda propiedad del total del patrimonio ejidal y/o comunal.
Asimismo, y respecto a la ocupación
o afectación superficial, y a la expropiación; ambas instituciones, no
afectaron en forma alguna a la propiedad social, ya que la legislación en
materia de hidrocarburos no es de aplicación supletoria a la Ley agraria,
y a su vez tanto la ocupación previa como la expropiación, son
instituciones ampliamente reguladas por la legislación agraria en cita y no
requieren complementación secundaria de algún otra legislación.
Al respecto de las limitaciones
de la supletoriedad del Derecho común a la Legislación Agraria, le son
aplicables los siguientes criterios y tesis jurisprudenciales:
Época: Novena Época
Registro: 166179
Instancia: Segunda Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta
Tomo XXX, Octubre de 2009
Materia(s): Administrativa
Tesis: 2a./J. 144/2009
Página: 70
DERECHOS AGRARIOS. PARA DETERMINAR EL
MOMENTO EN QUE SE EFECTÚA SU TRANSMISIÓN POR SUCESIÓN TESTAMENTARIA, NO ES
APLICABLE SUPLETORIAMENTE EL ARTÍCULO 1649 DEL CÓDIGO CIVIL FEDERAL.
El citado precepto, conforme al cual
la sucesión se abre cuando muere el autor de la misma, no es aplicable
supletoriamente para precisar el momento en que se efectúa la transmisión de
los derechos agrarios por sucesión testamentaria prevista en el artículo 17 de
la Ley Agraria, ya que la
supletoriedad no opera cuando el ordenamiento a suplir contiene disposición
expresa exactamente aplicable, y ello en razón de que en materia
agraria, la transmisión de los derechos ejidales mortis causa no opera de pleno
derecho, pues impone al sucesor designado en la lista a que se refiere el
indicado artículo 17, la carga de llevar a cabo un procedimiento contencioso o
administrativo, según corresponda al caso, para consolidar la transmisión de
esos derechos, como lo determinó la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 20/2002, de rubro:
"DERECHOS AGRARIOS. PARA SU TRANSMISIÓN POR SUCESIÓN TESTAMENTARIA BASTA
SEGUIR EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO QUE ESTABLECEN EL ARTÍCULO 17 DE LA LEY
AGRARIA Y LOS DIVERSOS NUMERALES DEL REGLAMENTO INTERIOR DEL REGISTRO AGRARIO
NACIONAL."
Contradicción de tesis 247/2009. Entre
las sustentadas por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y
de Trabajo del Décimo Sexto Circuito y el Primer Tribunal Colegiado de Circuito
del Centro Auxiliar de la Tercera Región. 9 de septiembre de 2009. Mayoría de
cuatro votos. Disidente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: Sergio Salvador
Aguirre Anguiano. Secretario: Luis Ávalos García.
Tesis de jurisprudencia 144/2009.
Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del
treinta de septiembre de dos mil nueve.
Nota: La tesis 2a./J. 20/2002 citada,
aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, Tomo XV, marzo de 2002, página 197.
Época: Novena Época
Registro: 191832
Instancia: Tribunales Colegiados de
Circuito
Tipo de Tesis: Aislada
Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta
Tomo XI, Mayo de 2000
Materia(s): Administrativa
Tesis: VII.2o.A.T.23 A
Página: 977
SUPLETORIEDAD EN MATERIA AGRARIA.
CUÁNDO NO PROCEDE.
La Ley Agraria contempla la
institución de la sucesión de los derechos agrarios y de manera clara señala el
procedimiento o las hipótesis necesarias para lograr la transmisión de los
derechos agrarios por vía de sucesión; de
ahí que al no existir una laguna de ley o deficiencia, no procede aplicar la
figura de la supletoriedad que se prevé en su artículo 2o., primer párrafo, que
pretende la parte quejosa para fundamentar su petición de que en la
resolución definitiva de las diligencias de jurisdicción voluntaria por ella
promovidas se integre la expresión de "formal testamento" a que se
refiere el artículo 1561 del Código Civil para el Distrito Federal en Materia
Común y para toda la República en Materia Federal.
SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS
ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL SÉPTIMO CIRCUITO.
Amparo en revisión 12/2000. Ambrosio
Jiménez Jiménez. 3 de febrero de 2000. Unanimidad de votos. Ponente: Ramón Raúl
Arias Martínez. Secretaria: Rosenda Tapia García.
Nota: Por ejecutoria de fecha 7 de
julio de 2006, la Segunda Sala declaró inexistente la contradicción de tesis
93/2006-SS en que participó el presente criterio.
Época: Novena Época
Registro: 165002
Instancia: Segunda Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta
Tomo XXXI, Marzo de 2010
Materia(s): Administrativa
Tesis: 2a./J. 24/2010
Página: 1034
JUICIOS CONEXOS EN LOS PROCEDIMIENTOS
AGRARIOS. DEBEN TRAMITARSE CONFORME A LAS NORMAS RELATIVAS DE LA LEY AGRARIA.
Acorde con el artículo 192 de la Ley
Agraria, en los juicios agrarios puede decretarse la conexidad, siempre que los
juicios relacionados se tramiten ante el mismo tribunal. Por otra parte, el
artículo 195 del mismo ordenamiento es la norma general que dispone la forma en
que deben tramitarse los juicios, incluyendo aquellos en que exista conexidad,
pues ordena que para cada asunto se forme un expediente con los documentos
relativos a él (lo cual significa que los asuntos deben tramitarse por cuerda
separada y que toda constancia debe obrar en su propio expediente), y que en
cada expediente deben constar tanto el acta de la audiencia como la sentencia
(de donde se infiere que las actuaciones deben ser individuales para cada
asunto). Así, en virtud de la
claridad con que se regula el trámite de los juicios agrarios, incluyendo los
conexos, no es necesario acudir a la aplicación supletoria de los artículos 72
y 75 del Código Federal de Procedimientos Civiles, ya que la Ley Agraria es lo
suficientemente minuciosa como para considerar que no hay laguna que deba
suplirse en relación con la tramitación de los juicios agrarios, aun
aquellos respecto de los cuales se haya decretado conexidad.
Contradicción de tesis 389/2009. Entre
las sustentadas por los Tribunales Colegiados Segundo en Materia Administrativa
del Segundo Circuito y Segundo en la misma materia del Séptimo Circuito. 20 de
enero de 2010. Mayoría de cuatro votos. Disidente: Sergio Salvador Aguirre
Anguiano. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Secretaria: Ileana
Moreno Ramírez.
Tesis de jurisprudencia 24/2010.
Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del
diecisiete de febrero de dos mil diez.
Respecto al Párrafo segundo del artículo 91.- Dicho párrafo
establece que las actividades de exploración y extracción, se consideran de
interés social y de orden público, por lo que tendrán preferencia sobre
cualquier otra que implique el aprovechamiento de la superficie o del subsuelo de los terrenos afectos a aquellas.
Dicha disposicion es total y completamente discriminatoria,
ya que pone por encima a la industria de hidrocarburos a la de producción de
alimentos y la subsistencia de la clase campesina mexicana, ya
que este numeral establece una preferencia a la extracción de hidrocarburos por
encima de las actividades y el derecho al trabajo, la subsistencia y la
propiedad de que gozan constitucionalmente los ejidatarios y campesinos
mexicanos, estableciendo una desmedida preferencia, que afecta desde
luego a un segmento poblacional débil.
Asimismo, este párrafo
constituye un elemento regresivo, que se contrapone al principio de
progresividad, universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos de que
goza la clase campesina, por virtud de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos y las Leyes en materia agraria que de ella
emanan. Ya que dichas Leyes establecen un conjunto de derechos que ubican a la clase campesina como
protagonista en la producción de alimentos y de la titularidad de derechos de
tierras que les fueron entregadas como consecuencia de la revolución fundadora
de nuestra actual República Constitucional Mexicana postrevolucionaria;
asimismo es una conquista de la clase
campesina, la de gozar de instituciones que tutelen y protejan su derecho a la
personalidad jurídica y al goce de la propiedad sobre sus derechos individuales
y colectivos, ERGO, la Ley de Hidrocarburos, no puede transgredir o
vulnerar las garantías jurídicas conquistadas por la clase campesina mexicana,
en aras de un mal entendido interés social y orden público, ya que las instituciones
agrarias se mantienen incólumes en nuestra Constitución.
Eventualmente, si la industria de
hidrocarburos ejerciera en contra de la clase campesina este dispositivo,
procedería desde luego combatirlo por medio del juicio de amparo, para que la
justicia de la unión resuelva respecto de la inconstitucionalidad de este
dispositivo y sus alcances.
Respecto al Artículo 92.- El numeral de referencia establece
la supletoriedad de la codificación mercantil, y del código civil Federal, en
lo no previsto en la Ley de referencia, estableciendo que los actos de la
industria de hidrocarburos se consideran mercantiles.
Se considera que este dispositivo
pone en una posición de clara desventaja
a los propietarios de tierras que vayan a ser sujetas de los actos de molestia
establecidos por esta Ley de Hidrocarburos, ya que les impondrá a los
particulares, litigar sus diferencias ante juzgados federales en contra de estos
grandes conglomerados, en la vía mercantil; la que le proporciona medios más restringidos de defensa y un procedimiento más
especializado, el cual, desde luego vulnera el principio distributivo de la
garantía de igualdad.
Respecto de la Propiedad
Social, dicho dispositivo desmarca de su competencia a los titulares y a las
tierras comprendidos dentro de la propiedad social, ya que para
que se entiendan la existencia de actos mercantiles, respecto al régimen de
propiedad, estos sólo tendrían cabida en bienes desincorporados de los ejidos y
comunidades agrarias y en los actos que los sujetos agrarios hayan contratado
que estén permitidos por la Ley Agraria, y aun así, la jurisdicción agraria es
la competente para la solución de los
conflictos relacionados con la tenencia de tierras ejidales y comunales.
Entonces, la jurisdicción
agraria, la cual es parte del Derecho Social; establece en favor de la clase
campesina, un principio distributivo de la garantía de igualdad, concediendo
igualdad para los iguales y desigualdad para los desiguales; principio jurídico
del derecho social que garantizan la tutela legal de los derechos de los
débiles frente al poder desequilibrante de los poderosos, estableciendo un
espacio de resolución de conflictos judiciales, apegado al principio de verdad
sabida, y de equilibrio procesal entre las partes. En consecuencia, de existir
conflictos entre la propiedad social los particulares y los sujetos agrarios
titulares de derechos, desde luego que tendrán que atenderse ante los Tribunales
Agrarios legalmente instituidos para tal efecto en términos de la constitución
y de las Leyes agrarias vigentes.
Respecto al Artículo 95 y 96:
Estos dispositivos, tienen como
fin la de establecer la mecánica por virtud del cual los asignatarios y
contratistas negociarán, en forma directa, con los posesionarios y poseedores o
titulares de los bienes y derechos, la Contraprestación necesaria para realizar las actividades de exploración y
extracción de hidrocarburos:
Primeramente, dichos
dispositivos no tienen aplicación directa en materia agraria, ya que los medios
de negociación, para efectos de ocupación previa, expropiación, o contratación,
están ampliamente regulados por la legislación agraria, y ésta no reconoce
aplicación supletoria a la mencionada legislación de hidrocarburos en ningún
sentido; y si quisiera dar una aplicación objetiva al régimen de
propiedad social, desde luego se tendrá que entablar la controversia
correspondiente para determinar la inconstitucionalidad de dicha intromisión.
En general, es muy preocupante su
contenido, pero aún más lo es lo establecido en las fracciones V y VI del
artículo 96 de la Ley de Hidrocarburos conforme a lo siguiente:
A. El
artículo 95 impone un conjunto de reglas para efectos de establecer la
contraprestación necesaria para que los asignatarios y contratistas puedan adquirir, usar, gozar, por afectar
terrenos, bienes y derechos necesarios para realizar las actividades de
exploración y extracción de hidrocarburos, la cual deberá de realizarse
en forma directa entre los propietarios, poseedores titulares de los terrenos
bienes o derechos, con los asignatarios subcontratista, situación que de
entrada ponen una clara situación de desventaja y desproporción al momento de
establecer una negociación, por parte de una parte que es la titular
de la propiedad del derecho de explotación superficial de la tierra, con otro
que cuenta con el capital, el apoyo, los elementos de asesoría jurídica, y el
apoyo institucional, para disponer del derecho de explotación superficial del
propietario/titular.
B. Por
su parte el artículo 96, establece las bases para la negociación y acuerdo
respecto de la contraprestación relativa a la ocupación superficial de las
tierras adyacentes a los yacimientos de hidrocarburos sujetos a la extracción:
C. Establece
la fracción V, que la forma en la
modalidad de la adquisición uso y goce de la afectación, deberás ser idónea
para el desarrollo del proyecto en cuestión según sus características pudiendo utilizarse las figuras de
arrendamiento, servidumbre voluntaria, ocupación superficial, compra venta,
permuta y cualquier otra que no contravengan la Ley; entendiéndose por idónea,
la legalmente viable, ya que pensar que idónea para el proyecto
signifique, un contrato ad hoc para apropiarse de la superficie en perjuicio
del propietario, poniendo por encima el interés privado, del interés superior
de la persona, sujeto de derechos humanos en este país, sería atentar contra el
orden jurídico constitucional y convencional imperante.
D. Establece
la fracción VI que la contraprestación que se acuerde deberá ser
proporcional a las necesidades del asignatario contratista, conforme las
actividades que requieran realizar, al amparo de la asignación o
contrato y los usos que se pretendan dar al efecto. En forma por demás fuera de
todo orden, establece que los pagos podrán ser en efectivo o en especie,
incluyendo compromisos para formar parte de proyectos y desarrollos en la
comunidad de la localidad, incluyendo una combinación de las anteriores o
cualquier otra prestación que no sea contraria.
Es
verdaderamente escandaloso que el legislador haya permitido establecer un
conjunto tan amplio de satisfactores para realizar el pago de la
contraprestación por el uso superficial de la tierra; ya que esto
podría implicar, desde luego, una enorme cantidad de abusos que eventualmente
podrán representar el menoscabo y pérdida del valor patrimonial en perjuicio y
detrimento de los propietarios y titulares de la tierra.
E. Se
establece en el artículo 97 que el Instituto elaborará y mantendrá actualizados tabuladores sobre los valores
promedio de la tierra y, en su caso, de sus accesorios (BDT’s), para
uso ocupación adquisición, según sus características; imponiendo que dichos
tabuladores y los valores contenidos en
ellos, servirá de base para el inicio de las negociaciones que se realizan
conforme a los dos artículos anteriores.
F. En
los artículos 99 a 102 de la ley, establecen,
además de la metodología para el desarrollo de los avalúos para establecer las
compensaciones, tres y instrumentos de coerción para imponer el aprovechamiento
superficial sobre las tierras estos son:
1.
la Constitución
de la servidumbre legal de hidrocarburos en términos de la fracción I
del artículo 99 y 102 de la ley.
2.
La servidumbre
legal de hidrocarburos por vía administrativa (artículo 101)
3.
y la
expropiación en términos de las disposiciones legales aplicables.
Servidumbre legal de
hidrocarburos constituida en la vía judicial:
Como ya se ha hecho mención, la
servidumbre de hidrocarburos no es otra cosa que un gravamen que se le impone
al predio sirviente sobre la base de las necesidades del predio dominante para
el desarrollo de sus actividades, en este caso las actividades derivadas del
sector de hidrocarburos.
La jurisdicción federal de la
ley, hace competentes a los Juzgados de Distrito para conocer de la constitución
del mencionado gravamen, que afectaría primordialmente a la propiedad privada
en cualquiera de sus modalidades; dados los términos de la redacción, este
gravamen resulta de la necesidad del contratante o asignatario para el
desarrollo de sus actividades, que siendo estratégicas y de interés social y de
orden público, tendrán preconstituida la
procedencia de su acción, con la exhibición del contrato correspondiente
celebrado con la Secretaría de energía en materia de exploración y extracción
de hidrocarburos, y que el proyecto ejecutivo establezca que requiere de
los bienes del particular para el fin propio de sus actividades contractuales.
No obstante, es de considerarse
que la servidumbre legal de paso no es aplicable en términos de la propiedad
social, dado que las diversas modalidades de explotación colectiva, uso común, nuda
propiedad, y las restricciones propias que tanto la Constitución como la ley le
imponen para proteger su naturaleza, impidiendo su afectación por la vía de
terceros.
Servidumbre legal de
hidrocarburos por la vía administrativa
Dada la redacción del artículo, la
ley le otorga al ejecutivo Federal, la facultad de constituir una servidumbre
legal de hidrocarburos por la vía administrativa, eventualmente tendrá que
realizarse en forma de juicio, garantizándole al titular o
propietario del derecho superficial de la tierra, su garantía de audiencia,
debido proceso y legalidad; permitiéndole hacer valer los medios de defensa que
tenga su alcance. Pero no obstante lo anterior, la servidumbre de hidrocarburos
en la vía administrativa, tienen preconstituida su procedencia, sobre la
base del principio de establecer el interés social y el orden público, sobre la
base del carácter estratégico de la industria de hidrocarburos, lo que
indefectiblemente conllevara a que el ejecutivo Federal imponga la mencionada
servidumbre al propietario/titular de la explotación superficial, en favor del
asignatario o contratista.
Esta medida, dadas las
características de su diseño, puede eventualmente afectar a la propiedad social
en México, ya que el Ejecutivo Federal puede realizar la imposición
del gravamen, por medio de la Secretaría de Desarrollo Agrario Territorial y Urbano
(SEDATU), en coordinación con el registro agrario nacional, y las demás
instituciones que conforman el sector agrario, como facilitadores de esta
facultad extraordinaria otorgada al ejecutivo Federal.
No obstante, aun así sería
bastante discutible y defendible la medida administrativa con la cual se faculta
al titular del ejecutivo Federal, pero se tendría que establecer la
reglamentación del procedimiento administrativo que conllevaría a establecer el
gravamen, el que supongo estará contemplado en el reglamento de
la ley de hidrocarburos.
La expropiación.
Como ya se ha comentado, la
expropiación es la medida que tiene el ejecutivo Federal, para que, por medio
de la indemnización constitucional, disponga de los bienes que le sean
necesarios, estableciéndose la causa de utilidad pública, la cual estaría más
que justificada en términos del carácter estratégica, de interés social y de
orden público que se le ha dado a las actividades relacionadas con la industria
de los hidrocarburos nacionales.
La indemnización.-
De conformidad con el artículo
100 y 103 de la ley, se establece que la contraprestación relativa a la
servidumbre legal de hidrocarburos que se decrete por vía administrativa, así
como la indemnización que corresponde en caso de expropiación, se determinarán
con base en el valor que se obtenga conforme al artículo 100 de la presente
ley.
Podemos establecer entonces que tanto la servidumbre legal de hidrocarburos
y la expropiación para efectos de hidrocarburos se les ha concedido y se les
concede una nueva modalidad para resolver el tema de obtener el precio, el
cual se realizará por medio de una mediación que resulta
de tomar en cuenta la opinión de dos valuadores, previamente registrados en un
Padrón, a cargo del ejecutivo Federal, para que practiquen cada uno por su
parte un avaluó sobre el inmueble materia del conflicto; y en caso de discrepancia se
solicitará la intervención de un tercero, para que en tanto se tengan los tres
valores, el Instituto establecerá un promedio simple que significara el precio de
la contraprestación.
Medularmente, es mi opinión estar
en contra de esta forma de establecer el precio, y muy especialmente en virtud
de que los
peritos valuadores estarán registrados y en consecuencia administrados por la
Secretaría de energía y la Comisión nacional de hidrocarburos; asimismo
la ley no es clara al momento de establecer lo que significa el valor de
adquisición, el cual desde luego no corresponde en forma
alguna ni al valor comercial y tampoco al valor fiscal; por lo cual
considero ambigua la unidad de medida para establecer la valuación de los
bienes inmuebles sujetos a la servidumbre administrativa o bien a la
expropiación.
En el caso de la propiedad
social, tanto las afectaciones como las expropiaciones, tienen su debido
proceso y su debida valuación, en consecuencia no se aplican los lineamientos
comprendidos en esta ley, ya que la legislación agraria comprende la forma en
la cual los bienes sujetos a afectación deberán ser evaluados.
Quedó atento a sus comentarios.
Atentamente
Lic. Nayar Emilio Paredes Nieto.
